法制日报讯(记者范传贵)由于困境儿童所面临的监护问题不同，政府应当构建系统的措施体系，一方面帮助父母或者其他监护人更好的履行监护职责，另一方面对于不能得到父母或者其他监护人有效监护的儿童，国家承担临时监护资格和长久监护资格，妥善对儿童予以安置。

　　“父亲早亡，母亲改嫁，随后爷爷奶奶去世，孤儿杨六斤独自居住数年，吃野菜捞鱼维持生计”。

　　一个多月来，随着一档公益节目播出，广西隆林儿童杨六斤的故事打动了无数国人，爱心捐款达500余万元。然而随着媒体的不断介入，杨六斤的故事逐渐转化成一场风波——关于杨六斤是否真的“独居数年”、“孤苦无助”，引发社会争论。

　　一个没有争议的事实是，杨六斤的母亲已无法完全履行一个监护人的职责。杨六斤因此可以被归为“事实无人抚养儿童”。在一个更加宽泛的概念中，这类儿童与重病儿童、遭受家庭暴力儿童、流浪儿童等被学界统称为“困境儿童”。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中曾介绍，全国困境儿童大概有数百万之众。民政部将对困境儿童分类别、分层次，给予不同内容的基本生活保障和社会救助。

　　而一个更为基础的问题是，谁应该是困境儿童的监护人？“当前中国困境儿童监护制度面临着很多挑战。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华坦言，我国的困境儿童监护制度仍然停留在1987年民法通则规定的有关监护制度层面上。现有法律制度不足以支撑困境儿童保护工作，导致政府和司法机关在实践中面临很多困难。

　　困境儿童保护问题严峻

　　一个月前，北京青少年法律援助与研究中心公布了2013-2014年度未成年人保护十大事件，南京两名女童被饿死案位列第一。

　　在这份榜单中，另一个案件同样刺眼。

　　2013年4月27日，广州12岁女孩小妍被母亲李美慧殴打后急性腹膜炎发作，次日死亡。女孩死亡的直接原因是，遭受母亲殴打后呕吐物阻塞呼吸道致窒息死亡，而她身上布满了七八年来累积的各种伤痕。

　　在佟丽华给记者列出的困境儿童类型中，“父母或者其他监护人严重侵犯儿童权益或者多次侵犯儿童权益，屡教不改”，是最重要的类型之一。

　　除此以外，还包括父母或者其他监护人履行监护职责出现困难的，例如家庭经济困难、缺乏家庭教育知识，因为服刑、患有重大疾病无法履行或者难以履行监护职责的；被遗弃、流浪乞讨等原因无法查找到父母或者其他监护人的；父母死亡、丧失监护能力、被撤销监护资格的；监护状态待定的儿童通过法定程序认定查找不到父母的等等。

　　相比极端案件，像杨六斤一样因缺少事实监护人、抚养人而处于生活困顿状态的困境儿童，更为普遍。

　　2011年，北京师范大学儿童福利研究中心受民政部委托，进行《事实无人抚养儿童基本生活保障制度》研究。由于课题需要，该中心和民政部在当年10月至12月联合组织了全国事实无人抚养儿童排查。

　　结论显示，到2011年12月20日为止，根据全国20个省份的数据推算，全国事实无人抚养儿童的总数为57万。这非常接近61.5万的全国孤儿数目。

　　“我们在全国56个村庄的调查还显示，在所调查的孤儿和事实无人抚养儿童家庭中，接近1/3的家庭是村庄里最贫穷的。”北师大儿童福利研究中心主任尚晓援告诉《法制日报》记者。

　　现有监护制度滞后于现实

　　按照我国法律，监护人履行着保护被监护人的人身、财产及其他合法权益的重要职责。

　　我国民法通则规定，未成年人的父母是未成年人的监护人，而未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，则分几种情况由其他有监护能力的人担任监护人：第一层级是祖父母、外祖父母或者有抚养能力的兄、姐；第二层级是近亲属以外的其他关系密切的亲属、朋友，自愿担任且经有关组织或者机构的同意的。

　　如果没有这两个层次的监护人，按规定，则由未成年人父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

　　在关于监护制度的规定上，这部制定于二十多年前的法律被部分学者认为已很难跟上现实。

　　“随着市场经济的发展和社会转型，单位的职能逐渐从社会职能中剥离出来，单位已不能再担任儿童的监护人。而儿童住所地的居民委员会、村民委员会，既没有固定经费来源，也没有专门的人员，因此根本无法担任监护人和履行对儿童的监护职责。”佟丽华分析。

　　佟丽华所在的北京青少年法律援助与研究中心在2012年曾接受民政部委托，起草了“儿童福利条例”专家建议稿。他认为，在市场经济已经建立、社会进一步发展的背景下，监护职责已经不能再由困境儿童父母所在单位或者其住所地的居委会、村委会承担，应当由政府部门担任监护人。

　　他认为，由于困境儿童所面临的监护问题不同，政府应当构建系统的措施体系，一方面帮助父母或者其他监护人更好的履行监护职责，另一方面对于不能得到父母或者其他监护人有效监护的儿童，国家承担临时监护资格和长久监护资格，妥善对儿童予以安置。

　　监护关系转移程序亟待完善

　　据媒体报道，杨六斤在遭遇了“父死母改嫁”后，先跟着祖父母生活；祖父母去世后则与其堂哥一起生活。

　　“这样的现象是大多数。我们在调研中发现，中国农村完全无人管的儿童在少数，大多数孩子即便失去近亲属，也会被远亲或邻居收养。”尚晓援告诉记者。

　　她分析，这样的监护关系属于事实监护关系，大多数没有经过法律程序建立起正式的监护关系，这样对儿童权利的保障和儿童的健康成长是不够的。

　　“政府应该在条件允许的情况下，根据中国法律对抚养人和监护人的规定，尽量建立正式的监护关系，并明确监护和照料的条件。”尚晓援建议。

　　然而，即便按照现有法律操作，监护关系的转移也并非易事。

　　佟丽华介绍，我国民法通则虽然明确了存在父母丧失监护能力的儿童，但现行的法律以及制度并没有确定“认定父母丧失监护能力”的程序，导致这部分儿童的监护权不能及时转移，容易出现无人监护的空缺状态。

　　他介绍，根据未成年人保护法的规定，父母不履行监护职责或者侵害儿童的合法权益，经教育不改，人民法院可以根据有关单位或者人员的申请，撤销监护人资格。但是由于没有规定明确的申请主体，没有人员或者单位为儿童提出撤销监护权的申请。实践中，这类案件很难进入法律程序。

　　佟丽华认为，当务之急，在于完善监护能力丧失的认定程序和撤销监护资格程序，让其具有可操作性。

　　他建议，对于父母丧失监护能力的认定，民政部门应建立监护人监护能力评估制度，发展专业的监护能力、家庭环境评估社会工作者队伍，明确能够作出监护能力评估的主体、评估的时间、评估应当考虑的因素以及专业的评估结论。通过专业的社会组织或者人员作出监护能力评估后，认定监护人丧失监护能力的，监护资格转移到国家，国家作为监护人。

　　对于撤销监护人资格的程序，佟丽华认为，应明确由民政部门作为申请主体之一，将撤销与之后的安置相结合。在撤销监护人资格诉讼过程中，应当给予儿童一定的帮助，确保实现儿童利益的最大化。建议考虑在撤销监护人资格诉讼中由法院为儿童提供法律援助律师，维护其合法权益。